Tijdens de eerste dagen van de vuurstormen in januari werd Los Angeles een voorbeeld van wat er mis kan gaan bij noodwaarschuwingen en evacuaties.
In Pacific Palisades ontstond op 7 januari chaos toen mensen aan de voet van de heuvels probeerden te ontsnappen, maar daarbij in het verkeer terechtkwamen. Toen de Eaton-brand uitbrak in Altadena, gingen de evacuatiebevelen pas uit naar de bewoners aan de westkant vijf uur nadat de vlammen huizen in het gebied begonnen te bedreigen. Op één na zijn alle 19 mensen dood in de Eaton waren de vlammen aan de westkant.
Twee dagen later werd per abuis een draadloze evacuatiewaarschuwing, bedoeld voor bewoners in de buurt van een nieuwe brand in de buurt van Malibu Canyon, over een grootstedelijk gebied met 10 miljoen mensen geschoten. Ambtenaren gaven ongeveer 20 minuten later een correctie uit, maar een stroom valse alarmen bleef de hele nacht en de volgende ochtend door de telefoons rinkelen, wat verwarring en paniek veroorzaakte in gemeenschappen die 65 kilometer verwijderd waren van een actieve brand.
Voor veel Angeleno’s hebben de chaos en onzekerheid rond evacuaties en waarschuwingen de gruwel van de dodelijke branden nog verergerd. Maar de minpunt had een verontrustender effect: de erosie van vertrouwen. Sommige bewoners wendden zich tot niet-officiële apps zoals Watch Duty. Anderen waren zo geschokt dat ze tot de conclusie kwamen dat ze de regering helemaal niet konden vertrouwen.
Los Angeles is niet de eerste gemeenschap die te maken krijgt met levensbedreigende noodalarmstoringen tijdens snel voortschrijdende branden. In het afgelopen decennium hebben kleine steden in Californië, Tennessee en Hawaï te kampen gehad met acute tekorten aan noodhulp, omdat de klimaatverandering het risico op bosbranden heeft vergroot.
Maar het onvermogen van LA County om tijdige en nauwkeurige evacuatiewaarschuwingen te geven – eerst aan te weinig mensen in Altadena, daarna aan te veel – schokte noodhulpdeskundigen in het hele land. Waarom was het dichtstbevolkte graafschap van het land, gebouwd op land dat kwetsbaar is voor hevige branden, overstromingen en aardbevingen, niet beter voorbereid?
“Wat we leren is dat wanneer het erop aankomt in sommige van de meest verschrikkelijke scenario’s, de mensen en systemen die verantwoordelijk zijn voor publieke waarschuwingen niet opgewassen lijken te zijn tegen de taak”, zegt Thomas Cova, hoogleraar aardrijkskunde aan de Universiteit van Utah, gespecialiseerd in het beheer van noodsituaties. “Dit zou niet zo verrassend zijn in onervaren, onvoorbereide rechtsgebieden of rechtsgebieden met te weinig middelen, maar het is wel verrassend in LA County.”
De McChrystal-groep vervolgrapport Wat de branden in Eaton en Palisades betreft, vond de provincie een “onduidelijk” en “verouderd” beleid bij de beslissing wanneer evacuatiewaarschuwingen moesten worden verzonden, en het noodpersoneel ontbeerde training en een duidelijke commandostructuur.
Bijna een jaar na de brand weten we echter nog steeds niet wat er precies is misgegaan in het westen van Altadena.
Ambtenaren uit LA County hebben geweigerd uit te leggen waarom waarschuwingen aan het westen van Altadena zijn uitgesteld. En hoewel er onafhankelijke rapporten zijn gepubliceerd, hebben deze weinig licht geworpen, behalve dat er problemen waren met de coördinatie, de personeelsbezetting en de opleiding.
“Zonder een verklaring voor het westen van Altadena,” zei Cova, “is de specifieke les nog niet geleerd.”
De vertraagde waarschuwingen zijn mogelijk niet het gevolg van een enkele fout.
“Cascadering van mislukkingen is een veel voorkomend thema bij rampen”, zegt Michael Gollner, universitair hoofddocent werktuigbouwkunde aan UC Berkeley, die leiding geeft aan het Brandonderzoekslaboratorium.
Ter voorbereiding op de volgende natuurbrand – of welke andere catastrofale ramp dan ook – zijn er verschillende stappen die LA County en andere instanties kunnen nemen om ervoor te zorgen dat ze mensen waarschuwen die gewond zullen raken.
Verbeter de coördinatie, het situatiebewustzijn en de training
Een van de belangrijkste voordelen van de Palisades- en Eaton-branden is dat het provinciale personeel geen basisopleiding en een duidelijke commandostructuur had.
McCrystal vervolgrapport ontdekte dat de provincie moeite had om de gebeurtenissen adequaat te monitoren terwijl ze zich ontvouwden en dat het ontbrak aan gestroomlijnde coördinatie-instrumenten. Het beleid en de protocollen inzake waarschuwingen waren volgens het rapport ‘onduidelijk’ en ‘conflicterend’ en schetsten niet expliciet de commandostructuur voor beslissingen om evacuatiewaarschuwingen of -bevelen uit te vaardigen.
In het rapport wordt aanbevolen dat de provincie haar beleid en standaardwerkprocedures bijwerkt en ervoor zorgt dat eerstehulpverleners en het beheer van noodsituaties hun rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot evacuatiewaarschuwingen duidelijk begrijpen.
Het riep de provincie ook op om van het Office of Emergency Management, dat functioneert als een onderafdeling van het Chief Executive Office, een eigen afdeling te maken. Kort nadat het rapport was gepubliceerd, keurde de LA County Board of Supervisors een voorstel goed om OEM te herstructureren tot een onafhankelijke afdeling. Het “gebrek aan autonomie en gefragmenteerde autoriteit”, aldus het voorstel, “ondermijnt momenteel het vermogen om het beheer van noodsituaties effectief te coördineren.”
Om de coördinatie te verbeteren, adviseerde het rapport de provincie ook om een verplicht trainingsprogramma voor natuurbranden en evacuatie op te zetten voor wetshandhaving en om technologie te gebruiken voor training in situationeel bewustzijn. De OEM, zo zei hij, moest meer mensen trainen in essentiële functies van het Emergency Operations Center, zoals waarschuwings- en waarschuwingssystemen en situationeel bewustzijn.
Eén manier om de coördinatie en het situationeel bewustzijn te verbeteren, zei Cova, zou kunnen zijn om noodmanagers te trainen zoals luchtverkeersleiders worden getraind met simulatoren. Een andere mogelijkheid zou zijn om een soort geautomatiseerd of kunstmatig intelligentiesysteem te gebruiken om noodmanagers te waarschuwen op basis van waar de brand is en waar deze naartoe gaat.
Investeer meer geld in het beheer van noodsituaties
Veel deskundigen op het gebied van noodhulp waren gealarmeerd na de branden in januari toen ze hoorden dat het jaarlijkse budget van het LA County Office of Emergency Management slechts 15 miljoen dollar bedraagt. Dat blijft aanzienlijk achter bij de begrotingen van jurisdicties van vergelijkbare omvang, zoals New York City ($88 miljoen) en Cook County, Illinois ($132 miljoen).
Het McChrystal-rapport noemde het noodpersoneel van LA County ‘fundamenteel ontoereikend’ en merkte op dat het 37 werknemers heeft om het risico voor ongeveer 10 miljoen mensen te beperken.
De LA County Board of Supervisors heeft de Chief Executive Office opdracht gegeven om de personeelsbezetting en financiering van OEM te evalueren. Het bureau zal naar verwachting volgende week met een rapport komen.
In een interview in oktober met The Times suggereerde Kevin McGowan, directeur van de OEM van LA County, dat een gebrek aan middelen leidde tot ‘trade-offs’ en ‘uitdagingen op het gebied van coördinatie en communicatie’. Het verhogen van de begroting en het personeelsbestand was volgens hem een topprioriteit.
McGowan zei dat hij al begonnen is met het creëren van zes nieuwe posities. Dat zou het aantal hulpverleners in LA County op 43 brengen, een aantal dat nog steeds ver achterblijft bij jurisdicties van vergelijkbare omvang. New York City heeft meer dan 200 hulpverleners die 8,5 miljoen mensen bedienen.
Training in duidelijkere boodschappen
Zelfs toen er tijdens de brandstormen in januari draadloze noodwaarschuwingen werden verzonden, waren veel ervan slecht geschreven en bevatten ze niet genoeg details voor zo’n groot stedelijk gebied, aldus Jeannette Sutton, universitair hoofddocent aan het College of Emergency Preparedness, Homeland Security and Cybersecurity aan de Universiteit van Albany, gespecialiseerd in waarschuwingen.
“Bijna elk van hen is onvolledig”, zei Sutton.
De grootste boosdoener, zei ze, was de boodschap die door de hele provincie weergalmde: er werd verwezen naar een brand ‘in jouw omgeving’ zonder een locatie op te geven en er werd niet verwezen naar een tijdstip. De verwarring die het bericht veroorzaakte toen het de komende 24 uur door het hele land galmde, had voorkomen kunnen worden, zei Sutton, als het nauwkeurigere informatie zou bevatten.
‘Er is bijvoorbeeld een EVACUATIEWAARSCHUWING afgegeven voor Calabasas/Agoura Hills’, in plaats van ‘Er is een EVACUATIEWAARSCHUWING afgegeven in uw gebied.’
Moet de staats- of federale overheid ingrijpen?
Californië heeft de afgelopen tien jaar een aantal stappen gezet om lokale alarmsystemen te verbeteren.
Nadat provincies te maken kregen met een golf van alarmproblemen toen ze reageerden op een reeks verwoestende bosbranden in 2017, kondigde het California Governor’s Office of Statewide Emergency Services aan waarschuwing en waarschuwingsrichtlijnen En gestandaardiseerde alarmtaal. Het evolueerde ook beste praktijken voor provinciale noodplannen en creëren Integratiecentrum voor voorspelling van natuurbranden en bedreigingsinformatie om te coördineren hoe natuurbranddreigingen worden geïdentificeerd, geanalyseerd en aan het publiek gecommuniceerd.
Maar de richtlijnen van de overheid zijn aanbevelingen, geen eisen. Staatsfunctionarissen – en veel lokale leiders – hebben de neiging zich te verzetten tegen het idee van algemene regelgeving. De 58 provincies van de staat hebben enorm verschillende geografische gebieden, bevolkingsgroepen en budgetten, zo stellen zij, en daarom heeft het van bovenaf opleggen van rampenparaatheidsplannen geen zin.
Toch zeggen veel experts dat er behoefte is aan een meer uniforme aanpak van het lappendeken, geprivatiseerde alarmsysteem van het land. Sommigen dringen er bij de federale overheid op aan om actie te ondernemen en merken op dat problemen met waarschuwingen niet alleen een lokaal of staatsprobleem zijn; rechtsgebieden in het hele land worden met soortgelijke uitdagingen geconfronteerd.
De nationale training rond waarschuwingen en waarschuwingen is extreem slecht, zei Sutton. Terwijl de Federal Emergency Management Agency actief is Geïntegreerd openbaar alarm- en waarschuwingssysteem (IPAWS), het nationale systeem dat openbare noodwaarschuwingen geeft via mobiele telefoons Draadloze noodalarmen (WEA) en voor radio en televisie via NoodmeldingssysteemZe zei dat de rol ervan beperkt is.
“We hebben geen organisatie die verantwoordelijk is voor het aanbieden van onderwijs op nationaal niveau”, zei Sutton. “Je zou kunnen denken dat dit de rol is van FEMA of het IPAWS-programma, maar ze hebben zich bijna volledig geconcentreerd op de technologische mogelijkheden om op de knop te drukken en de boodschap via de uitzending naar buiten te brengen. Ze concentreren zich niet op de berichten zelf.”
In mei heeft de Amerikaanse vertegenwoordiger Robert Garcia (D-Long Beach) er één rapport op Storing noodalarm LA County en riep op tot meer federaal toezicht op het noodmeldingssysteem van het land. In september heeft de Amerikaanse vertegenwoordiger Kevin Mullin (D-San Mateo) een tweeledig wetsvoorstel ingediend, de Resilient Emergency Alert Communications and Training (REACT) Act, die de FEMA opdracht zou geven meer federale middelen beschikbaar te stellen en jaarlijks 30 miljoen dollar toe te staan aan lokale hulporganisaties om hun waarschuwings- en waarschuwingssystemen te verbeteren.
Maar de regering-Trump lijkt weinig zin te hebben om te investeren in rampenparaatheid.
“Op federaal niveau zijn de zaken tot stilstand gekomen”, zei Sutton.
Als de regering-Trump haar belofte nakomt om drastisch te bezuinigen op de FEMA, is het volgens Sutton niet duidelijk wat er met het IPAWS-programma zal gebeuren en of de federale regering zich volledig zal terugtrekken uit het versterken van de paraatheid bij rampen van het land.
“Moeten ze zich überhaupt concentreren op paraatheid?” zei Sutton. “Of zullen ze zeggen: ‘Handen af, we zijn klaar’. Ik weet het niet.”
